Экстерриториальные санкции США. В 1990-х годах Соединённые Штаты начали применять санкционные законы с экстерриториальным эффектом – то есть распространять требования своих санкций на компании и граждан других стран. Классическим примером стал американский «Закон о свободе и демократической солидарности Кубы» 1996 года (известный как закон Хелмса–Бертона), позволивший преследовать иностранные фирмы за деятельность на Кубе. Аналогично США ужесточили односторонние санкции против Ирана и Ливии. Эти меры ставили европейские компании перед дилеммой: либо подчиниться требованиям Вашингтона и прекратить законный бизнес с третьими странами, либо игнорировать американские санкции и рисковать мерами наказания со стороны США. Американский Минфин активно преследовал зарубежные компании, и именно финансовый сектор ЕС заплатил свыше 90% штрафов за нарушения санкционных режимов США (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений).
Позиция Евросоюза. Для ЕС экстерриториальные санкции третьих стран неприемлемы. Брюссель официально не признаёт действие на своей территории законов, принятых вне юрисдикции ЕС, считая экстерриториальное применение чужого законодательства нарушением международного права (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). С точки зрения европейских стран, односторонние ограничительные меры должны применяться только в пределах национальной юрисдикции государства, их ввёдшего. Поэтому, когда в 1996 году США приняли описанные санкционные законы против Кубы, Ирана и Ливии, Евросоюз предпринял беспрецедентный шаг – разработал «блокирующий» закон для защиты своих экономических операторов (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission).
Регламент № 2271/96 – «блокирующий закон» ЕС. В ноябре 1996 г. Советом ЕС был принят Регламент (EC) № 2271/96 «о мерах защиты от экстерриториального применения законодательства третьих стран и действий на его основе или из него вытекающих» – документ, получивший неофициальное название «Блокирующий статут ЕС». Его главная цель – защитить компании и граждан ЕС, ведущих международную деятельность в соответствии с правом ЕС, от ущерба, который могут нанести экстерриториальные санкции иностранных государств () (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). На политическом уровне принятие этого регламента продемонстрировало несогласие Европы с экстерриториальными ограничениями США, которое ЕС счёл необоснованным и неприемлемым ().
Ключевые положения блокирующего регламента
Блокирующий регламент 1996 г. устанавливает несколько важных норм, обязательных для всех резидентов ЕС (юридических и физических лиц):
- Запрет соблюдать иностранные санкции. Европейским компаниям и гражданам запрещается выполнять требования экстерриториальных законов, перечисленных в приложении к Регламенту (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). Иными словами, если иностранное государство (например, США) вводит санкции, запрещающие сотрудничество с определённой третьей страной (например, Кубой или Ираном) под угрозой наказания, то на территории ЕС такие требования не имеют силы. Преднамеренное следование этим запретам рассматривается как нарушение европейского права.
- Неприменимость решений иностранных судов. Любые судебные или административные решения иностранных органов, основанные на санкционных законах из приложения к Регламенту, не признаются и не подлежат исполнению в ЕС (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). Это означает, что, к примеру, если зарубежный суд присудит взыскание с европейской компании штрафа за нарушение американских санкций, то на территории ЕС такое решение не будет иметь юридического эффекта.
- Право на компенсацию убытков. Регламент даёт пострадавшим от экстерриториальных санкций лицам в ЕС право взыскивать в судах убытки, причинённые исполнением на их ущерб иностранных санкционных актов (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). Европейская компания, понёсшая ущерб из-за того, что контрагент разорвал с ней контракт, подчинившись незаконным с точки зрения ЕС санкциям, может через суд требовать компенсацию. Таким образом, блокирующий статут пытается сдерживать компании от соблюдения чужих санкций, создавая для них риск встречных исков.
- Обязательное информирование властей. Если экономические интересы компании из ЕС затрагиваются экстерриториальными ограничениями (то есть фирма получила требования или угрозы наказания по иностранному санкционному закону), она обязана уведомить об этом Еврокомиссию через национальные компетентные органы (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). Этот механизм нужен для мониторинга и дипломатической реакции: Брюссель получает информацию о случаях давления на бизнес со стороны иностранной юрисдикции.
- Возможность исключений (лицензий). Регламент предусматривает процедуру, допускающую исключение из общего запрета, если отсутствие реакции на иностранные санкции грозит компании ЕС серьёзным ущербом. В таком случае фирма может подать заявку в Европейскую комиссию с обоснованием и запросить разрешение на соблюдение конкретного требования иностранного санкционного закона (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). Комиссия рассматривает эти обращения в порядке особого дерогационного разрешения. Например, предусмотрено 13 критериев оценки ущерба – компания должна доказать, что неповиновение американским санкциям создаст для неё критически тяжёлые последствия (например, потерю незаменимых ресурсов, отключение от жизненно важных финансовых каналов и т.п.) () (). Только в подобных исключительных случаях Еврокомиссия может официально разрешить отступление от блокирующего статута.
Отдельно отметим, что действие блокирующего регламента ограничено перечнем конкретных иностранныx актов, указанных в приложении. Изначально в 1996 г. туда вошли односторонние санкционные законы США против Кубы (Helms–Burton Act и др.), а также против Ирана и Ливии (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). Таким образом, запрет охватывал требования этих американских законов. Регламент наделил государства-члены ЕС полномочиями устанавливать наказания за несоблюдение его норм, то есть за попытку исполнить запрещённые санкции. Каждая страна ЕС обязана была имплементировать это на национальном уровне. В результате подходы несколько разнились: например, Великобритания ещё в 1996 году приняла «Акт о защите торговых интересов», прямо устанавливающий, что соблюдение санкций США по Кубе, Ирану и Ливии является уголовным преступлением (штраф не ограничен верхней планкой) (). Ирландия, Нидерланды и Швеция также ввели уголовную ответственность за исполнение экстерриториальных санкций (), тогда как Германия, Италия и Испания ограничились административными штрафами (). В некоторых же странах (Франция, Бельгия, Люксембург) до последнего времени фактически не предпринималось шагов по практическому применению блокирующего статута (). Несмотря на формальное наличие строгих санкций за нарушение регламента, реальная его реализация, как покажет практика, оказалась затруднительной.
Обновление 2018 года: иранский кейс
Выход США из сделки с Ираном. До начала 2010-х годов блокирующий регламент оставался мало востребованным инструментом – значимых случаев его применения практически не было, поскольку основные экстерриториальные положения США были «заморожены» в рамках договорённостей с ЕС. Однако ситуация резко изменилась в 2018 году. В мае 2018 США вышли из многосторонней ядерной сделки с Ираном (СВПД) и объявили о восстановлении всех санкций против Тегерана, отменённых по этой сделке (). Для европейского бизнеса это создало серьёзную проблему: под угрозой американских штрафов оказались десятки компаний ЕС, возобновивших было торговлю с Ираном после заключения соглашения.
Возрождение блокирующего статута. Евросоюз, стремясь спасти ядерную сделку и защитить свои экономические интересы, оперативно актуализировал блокирующий регламент. Уже в июне 2018 г. Еврокомиссия включила обновлённые американские санкции против Ирана в приложение к Регламенту № 2271/96 (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). С 7 августа 2018 г. обновлённый блокирующий статут вступил в силу, распространив свой запрет на исполнение новых санкционных ограничений США по Ирану. Одновременно были выпущены разъяснения для бизнеса о порядке его применения (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). По сути, ЕС повторно запустил механизм 1996 года, дав понять, что будет противодействовать экстерриториальному воздействию американских санкций на европейские компании. Как отмечалось официально, европейские лидеры подтвердили приверженность сохранению СВПД и объявили о шагах по защите законной внешнеэкономической деятельности компаний ЕС с Ираном ().
Реакция бизнеса. Несмотря на громкие политические заявления, перед европейскими компаниями вновь встал тяжёлый выбор. Теоретически блокирующий статут обязывал их продолжать сотрудничество с иранскими партнёрами, игнорируя американские угрозы. На практике же многие фирмы решили не испытывать судьбу. Крупнейшие корпорации ЕС (включая нефтегазовые, автомобилестроительные, банковские) одна за другой объявили о вынужденном уходе с иранского рынка, ссылаясь на риск санкций США и потерю доступа к американской финансовой системе. Например, французская Total, не получив исключения от США, вышла из иранского газового проекта South Pars; немецкие автоконцерны приостановили поставки в Иран и т.д. Европейский инвестиционный банк прямо заявил, что не сможет работать в Иране под угрозой санкций, несмотря на призывы Еврокомиссии (). По данным экспертов, бизнес ЕС, особенно ориентированный на американский рынок или зависящий от долларовой системы расчетов, предпочёл минимизировать риски и свернуть иранские проекты (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). Фактически цель сохранить в силе экономическую часть ядерной сделки усилиями Европы достигнута не была: с возвращением санкций США торговля ЕС с Ираном резко сократилась.
Практика применения и влияние на бизнес
Конфликт юрисдикций. Блокирующий регламент поставил компании ЕС между молотом и наковальней американского и европейского права. С одной стороны, за соблюдение санкций США им грозят санкции ЕС (штрафы, а где-то и уголовная ответственность). С другой – за несоблюдение требований Вашингтона им угрожают многомиллионные штрафы США, отключение от американских рынков или даже от системы долларовых расчётов. На практике выбор большинства очевиден: риск потери доступа к американской финансовой системе или рынка США воспринимается бизнесом как более критичный. Поэтому европейские компании зачастую де-факто склоняются к соблюдению требований США, пытаясь одновременно формально не нарушить право ЕС. Как отмечают аналитики, принятие блокирующего статута стало скорее политическим жестом, чем реально изменило поведение бизнеса – фирмы ЕС, заинтересованные в американском рынке, всё равно предпочли уйти из подсанкционного Ирана (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений).
Способы обхода и юридические уловки. Чтобы не навлечь на себя штрафы в Европе, компании прибегают к разным стратегиях. Одним из вариантов стало молчаливое обоснование бизнес-решений экономическими причинами вместо ссылок на санкции. Регламент прямо запрещает ссылаться на санкции США как причину прекращения контрактов, но не требует продолжать экономически невыгодный или невозможный бизнес. Например, европейский банк может закрыть счёт иранского клиента, мотивируя это общими «деловыми рисками» или сложностями транзакций, а не прямым выполнением приказа OFAC. Формально это не будет нарушением статута (ведь решение обосновано коммерческими соображениями), хотя по сути вызвано санкционными угрозами. Именно такую лазейку предусмотрела сама Еврокомиссия: оператора не будут принуждать продолжать бизнес, если он докажет, что разрыв отношений вызван самостоятельной экономической оценкой, а не прямым подчинением санкционному требованию () (). По этой причине регуляторы некоторых стран ЕС смотрят сквозь пальцы на уход компаний из Ирана – пока официально не звучит мотив «мы выполняем санкции США», формально нарушением не считается.
Судебные иски и прецеденты. Тем не менее, блокирующий статут даёт и пострадавшим сторонам инструмент давления через суд. Показательный прецедент произошёл в Германии: после 2018 года иранский государственный банк Melli подал иск против Deutsche Telekom, которая без объяснения причин расторгла договор на обслуживание его гамбургского филиала (очевидно, из-за санкций США). Банк потребовал в германском суде восстановить обслуживание, ссылаясь на нарушение регламента ЕС. Дело дошло до Европейского суда (CJEU), который в декабре 2021 г. подтвердил применимость блокирующего регламента: немецкий оператор связи не имел права просто так прекращать услуги и должен доказать, что отказ от сотрудничества продиктован крайними обстоятельствами, а не желанием подчиниться санкциям (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). Хотя окончательное решение по существу спора вернулось в национальный суд, сам факт этого дела стал сигналом: европейские компании могут столкнуться с судебными исками, если будут следовать иностранным санкциям в ущерб партнёрам. До сих пор подобные случаи единичны, и прямых наказаний (штрафов) за нарушение статута известно мало. Тем не менее, риск судебной волокиты и репутационных потерь служит дополнительным фактором в пользу соблюдения европейского закона.
Ограниченная эффективность. Спустя более чем 25 лет после принятия, блокирующий статут оценивается экспертами как ограниченно эффективный инструмент. С одной стороны, он закрепил суверенное право ЕС игнорировать экстерриториальные требования и создал правовой щит для бизнеса. С другой – ни в 1990-х, ни после обновления в 2018 г. этот щит не смог полностью нейтрализовать давление санкционной машины США. Европейские операторы по-прежнему несут большие риски при конфликте норм и, как правило, стараются не доводить до открытого противостояния. Еврокомиссия признаёт, что компании вынуждены искать баланс между законодательствами, чтобы не оказаться втянутыми в политический конфликт санкций (). В результате блокирующий регламент пока сыграл скорее роль политической декларации о принципах, чем стал действенным экономическим барьером для американских санкций ().
Значение и перспективы
Суверенитет vs. санкционное давление. Блокирующий закон ЕС остаётся уникальным примером того, как страна или объединение стран пытается юридически противостоять экстерриториальным санкциям другой державы. Для международного бизнеса он символизирует стремление защищать суверенитет юрисдикции и принцип свободы международной торговли (). Европейский союз продемонстрировал единую позицию осуждения экстерриториальных мер (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений) и на своем примере показывал остальным, что вторичные санкции – это инструмент, выходящий за рамки международного права. Не случайно ЕС сам долгое время избегал введения вторичных санкций против компаний из третьих стран за несоблюдение своих (европейских) санкционных режимов (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений).
Перспективы усиления статута. Столкнувшись с очевидными сложностями в практике, ЕС задумывается над совершенствованием этого механизма. В январе 2021 г. Еврокомиссия анонсировала планы по обновлению блокирующего регламента, чтобы «ещё решительнее противодействовать незаконному экстерриториальному применению санкций» и упростить компаниям соблюдение этих правил (Extraterritoriality (Blocking statute) — European Commission). Обсуждается вопрос о расширении перечня защищаемых интересов и введении более чётких критериев предоставления разрешений на соблюдение иностранных санкций. Однако любые изменения требуют согласия всех государств-членов и учёта геополитических факторов. К примеру, теоретически ЕС мог бы добавить в приложение статута санкции США против российских партнеров, чтобы уберечь европейские фирмы, желающие работать с Россией. Но учитывая напряжённые отношения ЕС и России, поддержать такую идею Брюссель не готов (). Наоборот, после 2022 года сам Евросоюз начал разрабатывать меры против компаний из третьих стран, помогающих обходить санкции ЕС, то есть фактически перешёл к ограниченному использованию «вторичных» санкций в своих интересах (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений) (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). Эта тенденция свидетельствует, что в будущем санкционное право станет ещё более сложным, и коллизии юрисдикций могут усилиться.
Вывод для бизнеса. Для российских компаний и юридических консультантов блокирующий регламент интересен как прецедент защитной реакции на санкционное давление. Хотя напрямую он защищает лишь резидентов ЕС и не распространяется на американские санкции против России, понимание его механизмов помогает оценить общую картину противостояния юрисдикций. В условиях, когда крупные державы все чаще используют санкции без международного мандата, вопрос экстерриториальности выходит на передний план. Европейский блокирующий статут наглядно демонстрирует, с какими правовыми конфликтами сталкивается международный бизнес и какие инструменты разрабатываются для их смягчения. Это напоминание, что ведение внешней торговли и инвестиций требует учёта не только буквы санкционных списков, но и коллизий между правовыми системами разных стран. Исходя из опыта ЕС, можно сделать вывод: пока экономическая мощь одних стран (США) обеспечивает принудительное глобальное выполнение их санкций, даже самым решительным правовым контрмерам других стран (ЕС) будет сложно полностью нейтрализовать эти риски. Тем не менее, сам факт существования блокирующего статута – важный сигнал о готовности защищать свои законные интересы на международной арене и попытка вернуть односторонние санкции в рамки суверенной юрисдикции (РСМД :: Политика санкций ЕС в отношении России после февраля 2022 г.: направления изменений). Это инструмент, развитие которого продолжается, и бизнес-сообществу следует внимательно следить за его эволюцией, учитывая возможные изменения и новые усилия ЕС по укреплению европейского экономического суверенитета.